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修改完善香港選舉制度是堅持和完善“一國兩制”制度體系的必然要求
全國港澳研究會理事、全國人大常委會香港基本法委員會委員、中國人民大學法學院教授 韓大元
習近平總書記指出，要確?！耙粐鴥芍啤睂嵺`行穩(wěn)致遠，必須始終堅持“愛國者治港”。我就落實“愛國者治港”根本原則必須發(fā)揮憲法作為根本法的作用談一些認識。
一是推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，需要堅持和完善“一國兩制”的制度體系。黨的十九屆四中全會第一次明確地提出“一國兩制”的制度體系是國家治理體系的重要制度。“一國兩制”制度體系的基礎是憲法和基本法共同確立的特別行政區(qū)憲制秩序，而選舉制度作為一個憲制秩序的重要組成部分，直接影響政權的安全性、政治體制的穩(wěn)定性，以及特區(qū)政府的施政效能。因此，堅持和完善“一國兩制”的制度體系，首先要完善特別行政區(qū)的選舉制度，確保特別行政區(qū)憲制秩序的權威性、安定性和穩(wěn)定性。
二是堅持和完善“一國兩制”的制度體系，必須維護憲法和基本法確立的特別行政區(qū)憲制秩序。憲法作為國家的根本法，在中華人民共和國的領土范圍內(nèi)，具有最高的法律效力。香港特別行政區(qū)作為中華人民共和國不可分離的一部分，必須維護憲法在特別行政區(qū)內(nèi)的最高地位和最高的法律效力。憲法和基本法共同構成特別行政區(qū)的憲制秩序，其中憲法是根本法、最高法，基本法是根據(jù)憲法制定的基本法律。在憲法和基本法確立的憲制秩序下，國家和國家意識成為基本法最核心元素，這在香港基本法文本中得到了充分體現(xiàn)。香港國安法第二條也將關于特別行政區(qū)法律地位的基本法第一條和第十二條，概括為香港特別行政區(qū)基本法的根本性條款。在憲法和基本法確立的憲制秩序下，國家安全和發(fā)展利益是國家主權和領土完整的直接延伸。維護國家安全和發(fā)展利益是香港回歸后基本法實施的核心任務，香港的繁榮與穩(wěn)定構成國家安全和發(fā)展利益的組成部分，也是“一國兩制”的根本宗旨。在憲法和基本法確定的憲制秩序下，維護國家安全指的是政治安全和制度安全，其中政權安全是優(yōu)先的一個目標。因此對基本法的全面理解和實施，必須以憲法確立的國家觀念為指導，不能脫離國家意志，更不能挑戰(zhàn)國家主權和權威。憲法和基本法確立的憲制秩序是一個開放的、包容的、實踐的概念。通過幾次憲法修改，我們豐富了國家發(fā)展目標，尊重和保障人權寫入憲法，愛國者概念在憲法中擴大為“擁護社會主義的愛國者，擁護祖國統(tǒng)一的愛國者，致力于中華民族偉大復興的愛國者”。
三是只有確保“愛國者治港”，才能有效維護憲法和基本法確立的憲制秩序。習近平總書記強調，只有做到“愛國者治港”，憲法和基本法確立的憲制秩序才能夠得到有效維護，這是從完善“一國兩制”戰(zhàn)略的高度，對于“一國兩制”實踐的重要論斷，為香港的繁榮與穩(wěn)定指明了方向。
近年來香港社會出現(xiàn)種種亂象，雖然表現(xiàn)形式不同，但是核心問題是否定、沖擊、摧毀憲法和基本法確立的憲制秩序，挑戰(zhàn)一國，挑戰(zhàn)國家憲法。有些人公開宣揚“香港獨立”“香港民族自決”等主張，煽動仇恨國家，甚至是鼓吹“公民制憲”等?！案郦殹钡谋举|就是分離國家，使香港成為獨立和半獨立的政治實體，“港獨”言行嚴重違反憲法、基本法和香港國安法等法律的規(guī)定，損害國家安全，并對香港的繁榮與穩(wěn)定造成嚴重的影響。
鄧小平同志高度關注主權原則下誰來治理香港，如何保障國家的安全問題。他提出愛國者的三項標準中，最核心的就是“誠心誠意擁護祖國恢復對香港的主權”。這句話的另外一個含義是，不承認國家對香港恢復行使主權的人，不尊重回歸后的香港秩序的人，從事危害國家主權和安全活動、破壞憲制秩序的人，不應被納入香港特區(qū)的管治體系，特別是成為公職人員。
四是修改完善憲制制度，強化選舉安全，是維護香港特別行政區(qū)憲制秩序的保障。自香港回歸以來，在中央的主導下，依據(jù)憲法和基本法的規(guī)定，香港選舉制度循序漸進向前發(fā)展，民主程度不斷提高。但在反中亂港分子的阻撓和西方反華勢力的干擾下，香港基本法確定的民主發(fā)展從實際出發(fā)和循序漸進、均衡參與原則難以得到有效的落實。選舉制度實踐中存在的重大的漏洞、短板，帶來國家安全的重大風險，嚴重影響香港的繁榮與穩(wěn)定。在目前形勢下，堅持和完善“一國兩制”制度體系，首要的任務是在制度上確?！皭蹏咧胃邸痹瓌t的落實，從制度上解決什么樣的人進入治港的行列，掌握政權的問題。
進入21世紀以來，國家安全概念內(nèi)涵也不斷地拓展，選舉安全已經(jīng)納入到國家安全的重要考量范疇。為了維護國家安全，各國普遍強調選舉的安全機制，把選舉安全作為維護國家安全的重要因素。同時，在全球化、信息化的背景下，香港的選舉制度也要與時俱進，它要適應香港社會的變化，不斷豐富民主形式，擴大民主的基礎，便利選民投票，并適應香港經(jīng)濟社會與人口結構及科技發(fā)展等變化。
總之，完善選舉制度，必須以“一國兩制”方針為指導，以“愛國者治港”為根本原則，以維護國家主權安全和發(fā)展利益為核心，以保持香港繁榮穩(wěn)定為目標，構建從香港實際出發(fā)，循序漸進、均衡參與，同時體現(xiàn)安全、開放、包容的具有香港特色的選舉制度。
從“愛國者治港”談香港選舉制度的完善
全國港澳研究會副會長、香港中文大學榮休教授 劉兆佳
“愛國者治港”是“一國兩制”的核心原則。香港回歸祖國將近24年，“愛國者治港”尚未在香港特區(qū)的管治中全面、充分和徹底體現(xiàn)，這與香港的選舉制度欠完善有莫大關系。
由于香港的選舉制度存在不少漏洞，使一些不承認由國家憲法和基本法共同構成香港憲制秩序并與西方敵對勢力有勾連的非忠誠反對勢力得以進入香港的管治架構特別是行政長官選舉委員會、立法會和區(qū)議會之中，對國家安全構成了威脅，令“一國兩制”不能全面準確實踐，也沖擊了香港的繁榮穩(wěn)定。其主要表現(xiàn)在以下五個方面：
一是內(nèi)外敵對勢力在選舉過程中、在社會上和在管治架構內(nèi)不斷進行挑戰(zhàn)國家主權的行動，包括質疑和否定國家對香港的主權、中央對香港的全面管治權、公然挑戰(zhàn)中央權力和基本法權威，公然或者隱晦提出各種分裂國家的主張和從事相關行為，否定香港自古以來是中國固有領土的事實，或明或暗地策動顛覆國家政權的行動，利用各種內(nèi)外媒體抹黑“一國兩制”和香港，乞求外部勢力插手香港事務，致力把香港問題“國際化”，要求西方國家制裁中國內(nèi)地和香港特區(qū)等，這些行為已對國家安全和利益構成實質威脅。
二是內(nèi)外敵對勢力在選舉過程中、在社會上和管治架構內(nèi)不斷損害和扭曲香港的法治價值，包括否定國家憲法在香港的適用性，不承認國家憲法和基本法共同構成香港的憲制秩序，刻意歪曲對國家憲法和基本法的理解，妄稱人大釋法破壞香港的高度自治、司法獨立和法律制度，以“公民抗命”和“違法達義”等主張和口號鼓動違法和暴力行為，威脅和恫嚇不同情暴徒的法官，把政治凌駕于法律法治之上，詆毀內(nèi)地的法治，乞求西方法律專才為香港法律制度授予“合法性”，向外宣揚香港“法治已死”和“司法不獨立”的謬論等。
三是內(nèi)外敵對勢力在選舉過程中、在社會上和管治架構內(nèi)肆無忌憚沖擊行政主導。
盡管迄今為止，非忠誠反對派尚未能夠取得立法會的控制權，但不能完全排除其日后通過立法會選舉取得立法會主導權的可能。即便他們在立法會中不占大多數(shù)議席，他們?nèi)匀豢梢栽诹⒎〞?nèi)惡意否定行政長官的認受性和削弱特區(qū)政府的管治威信、不斷煽惑和動員群眾與香港特區(qū)政府進行對抗，并在香港暴亂期間包庇和縱容暴徒。他們經(jīng)常濫用議事程序，憑借“拉布”、肢體沖突等不正當甚至非法手段阻撓或癱瘓立法會的運作，并因此讓香港特區(qū)政府無法有效施政?；貧w以來，特區(qū)政府管治維艱，威信不振，“行政主導”更無從說起。
四是內(nèi)外敵對勢力在選舉過程中、在社會上和管治架構內(nèi)拖累了經(jīng)濟民生問題的處理。
長期以來，香港深受一系列深層次經(jīng)濟社會民生矛盾所困，但這些矛盾卻無法得到應有的重視和認真的處理。究其原因，是因為內(nèi)外敵對勢力把政治議題操作成立法會“最重要”的議題，從而大幅擠壓邊緣化了對亟須解決的經(jīng)濟社會民生問題的研究議決。他們又在社會上和在立法會內(nèi)采取各種行動阻撓政府經(jīng)濟社會民生政策的制定和推行，導致那些問題不斷發(fā)酵、惡化，民怨升溫，借此撈取政治資本，并因此令特區(qū)政府的管治威信難以提升。
五是內(nèi)外敵對勢力在選舉過程中、在社會上和管治架構內(nèi)不停挑動政治斗爭來制造社會的分化、對抗和撕裂，甚至連家人、親戚、朋友、同學、同事和鄰居也互相反目。他們和其支持者執(zhí)意要把政治乃至非政治議題道德化、人格化、極端化和對立化，讓妥協(xié)、互信、互諒、包容和協(xié)商成為不可能。他們運用和縱容暴力，散播仇恨、偏見和怨毒，嚴重毒化社會氛圍。他們把年輕人與其長輩對立起來，激化世代之爭。他們把“香港人”與“中國人”對立起來，否認自己是中國人。他們把香港居民與內(nèi)地同胞對立起來，歧視和排斥內(nèi)地同胞。他們把香港與國家對立起來，把“歷史中國”“文化中國”“地理中國”和“民族中國”與中華人民共和國對立起來。他們用“零和游戲”態(tài)度來對待政治斗爭和爭議，力圖置對手于死地。凡此種種，都把香港社會推向嚴重撕裂、斗爭不絕的深淵。
以此之故，為了實現(xiàn)“愛國者治港”的戰(zhàn)略目標，必須對香港選舉制度做出必要的改革完善，重新審視選舉辦法、選舉活動和經(jīng)費、候選人資格審查、議員和委員履職前的宣誓、議員和委員履職后的監(jiān)察以及對外部勢力的監(jiān)管等方面，其中至關重要的是候選人的資格審查問題，要能有效阻止非忠誠反對派人士“入閘”成為候選人。
修改完善香港選舉制度是中央的權力和責任
全國港澳研究會副會長、清華大學國家治理研究院院長 王振民
習近平總書記關于“愛國者治港”的論述對“一國兩制”實踐具有很強的指導意義。為了貫徹“愛國者治港”根本原則，必須完善“一國兩制”相關制度機制，特別是選舉制度。從國家和香港憲制層面看，香港特別行政區(qū)實行什么樣的政治制度包括選舉制度從來是國家事務、中央事權，不屬于高度自治的范圍。修改完善選舉制度首先是中央的憲制權力和責任，然后才是香港特別行政區(qū)以何種方式、何種程度參與的問題。
第一，在單一制國家，任何地方的選舉制度都是由中央決定的。
由國家（中央）決定地方的選舉制度是所有單一制國家共同的憲法制度和政治實踐。比如英國作為一個單一制國家，它治下各個地方的選舉制度都是由英國中央政府決定的。以自治程度最高的蘇格蘭地區(qū)為例，它的選舉制度就是由英國國會1998年通過的《蘇格蘭法》（2012年修訂）來規(guī)定的。這個法的第一部分就是關于蘇格蘭地方議會的選舉怎么進行，規(guī)定了選舉的時間、選舉的程序、議員的資格、議席的分配、選舉召集人等很具體的制度。第二部分規(guī)定蘇格蘭地方行政長官的產(chǎn)生辦法，也就是蘇格蘭首席大臣、蘇格蘭地方政府怎么組成，這些都是英國中央政府來決定的，地方是定不了的。新冠肺炎疫情發(fā)生后，去年3月英國政府通過國會立法決定推遲地方選舉，全國地方的選舉包括倫敦市長的換屆選舉全部推遲，誰定的呢？是英國中央政府，而不是地方政府。
法國也是單一制國家。法國憲法第三十四條規(guī)定，地方議會的選舉制度由法國國會通過法律規(guī)定。第十三條規(guī)定，法國各省的省長由法國中央內(nèi)閣來任命。
中國自古至今都是單一制國家，地方行政區(qū)域的設立存廢、權力大小、地方行政區(qū)域的政治體制包括選舉制度歷來是由中央決定的。港澳回歸后根據(jù)“一國兩制”成立特別行政區(qū)，特別行政區(qū)的設立豐富了我國的地方政權形式，但這并沒有改變我國單一制國家結構，中央與特別行政區(qū)的關系適用我國單一制下一般央地關系的理論和安排，即中央享有港澳特別行政區(qū)的創(chuàng)制權，包括選舉制度在內(nèi)的一切制度的決定權、政權的組織權、重大人事任命權等。由香港自行決定自己的選舉制度，與“一國兩制”的憲制秩序不符，也與回歸后香港的政治實踐不符。
第二，從憲法和法律角度看中央行使對香港選舉制度的決定權，也就是中央決定權的憲法法律依據(jù)問題。
一是在憲法層面。1982年憲法里面規(guī)定了第三十一條，即“國家在必要時得設立特別行政區(qū)。在特別行政區(qū)內(nèi)實行的制度按照具體情況由全國人民代表大會以法律規(guī)定”。同時在第六十二條全國人大職權里面增加了“決定特別行政區(qū)的設立及其制度”一項，這里的“制度”當然包括選舉制度，這是憲法層面的依據(jù)。
二是在基本法層面。根據(jù)憲法制定基本法的目的是把“一國兩制”、“港人治港”、高度自治法律化、制度化，規(guī)定包括選舉制度在內(nèi)的各種制度?；痉ㄓ扇珖舜笾贫?，而不是由香港地方制定，這本身就說明規(guī)定香港特別行政區(qū)的選舉制度是國家的主權行為，只能由國家的主權機關來決定。香港特別行政區(qū)的設立及其政治制度的設計都是全國人大通過制定基本法來具體落實的，其結果體現(xiàn)為基本法第四章“政治體制”第一、三節(jié)，特別是附件一和附件二。
三是人大有關“決定”層面。為了規(guī)定香港特區(qū)的選舉制度，除了基本法，全國人大及其常委會還圍繞基本法平行通過了若干“決定”，這些決定都是法律性質的，具有法律效力。
第三，從香港回歸以來的實踐來看，香港選舉制度的發(fā)展演變一直由中央主導和決定。
中央一直是香港民主發(fā)展、選舉制度發(fā)展完善的主導者、決定者，香港是參與者。全國人大常委會為完善香港選舉制度、解決相關問題已經(jīng)兩次解釋基本法，5次作出相關問題的決定，一直在國家層面行使有關憲制權力?？梢哉f，“一國兩制”這套“軟件系統(tǒng)”是國家打造的，當然是國家所有。香港只有使用權，沒有所有權。現(xiàn)在被人破壞了，中央有權有責進行“修理”、完善，然后再交給特區(qū)使用。
第四，關于中央的“一步曲”和特區(qū)的“五步曲”之間的關系。
綜上所述，根據(jù)憲法和基本法，決定特區(qū)選舉制度的權力歷來屬于中央，中央行使這個權力有兩種方式：一種方式是中央授權特區(qū)通過“五步曲”的方式推動選舉制度的改革完善，也就是說授權特區(qū)啟動、中央指導和行使決定權。這種方式在附件一、附件二作了規(guī)定，并通過2004年全國人大常委會的釋法把它明確為“五步曲”，這是對特區(qū)主動要求修改選舉制度而規(guī)定的程序。
第二種方式就是中央直接行使權力修改完善香港選舉制度。無論回歸前、回歸后這項權力都一直獨立存在并在行使，不受“五步曲”的影響。修改完善特區(qū)的選舉制度首先是中央的憲制權力和責任，其次才是特區(qū)根據(jù)中央的授權如何參與、參與到什么程度的問題，基本法上從來不存在特別行政區(qū)有獨立修改自己選舉制度的權力。
中央層面如何修改香港的選舉制度、遵循什么樣的程序？除了基本法，還要看憲法、立法法、全國人大和全國人大常委會的議事規(guī)則等。在“五步曲”走不通的情況下，香港選舉制度又到了非改不可的地步，那么，唯一的選擇就是由中央直接動用憲制權力修改完善香港的選舉制度，這理所當然、天經(jīng)地義。
還需要強調的是，中央行使特區(qū)選舉制度的決定權，不意味著不聽取香港的意見，無論特區(qū)政府，或者社會各界都有機會參與，這個空間是很大的。改革完善選舉制度也不是要削弱民主。香港各方面對此要有信心。
論治港必須是愛國者
全國港澳研究會副會長、澳門大學法學院教授 駱偉建
習近平主席關于“愛國者治港”根本原則的論述，既明確了“愛國者治港”是“一國兩制”的基本原則和要求，也是對“一國兩制”實踐的經(jīng)驗總結。
一、“愛國者治港”是“港人治港”的前提、條件和要求?！耙粐鴥芍啤毕聦嵭小案廴酥胃邸钡恼呤怯袟l件、有前提的，就是“愛國者治港”?！耙粐鴥芍啤眰ゴ髽嬒氲膭?chuàng)立者鄧小平先生早就提出了“港人治港”的前提和條件，“就是愛祖國，愛香港”“他們不做損害祖國利益的事，也不做損害香港同胞利益的事”。所以，“愛國者治港”是“港人治港”的必要條件，只有愛國者才符合“港人治港”的參政資格。對“港人治港”要準確理解，不能望文生義，不能表面化、簡單化，更不能任意曲解，自以為只要是香港居民，哪怕反中亂港者也能參政。與愛國者治港背道而馳，是萬萬不能的。
鄧小平先生在提出“愛國者治港”的同時，也明確了愛國者的標準，就是，“尊重自己民族，誠心誠意擁護祖國恢復行使對香港的主權，不損害香港的繁榮和穩(wěn)定?！币虼?，從事分裂國家活動，抵制和反對中央管治行為者不符合愛國者第一個要求。不認同中國人的身份，勾結外部勢力干涉特區(qū)事務，做外部勢力的附庸，不符合愛國者的第二個要求。從事、煽動破壞香港社會穩(wěn)定和發(fā)展，搞社會動亂的人，不符合愛國者的第三個要求。將這些人排除在治港者之外是理所當然的。
二、“愛國者治港”的重要性和必要性。對“愛國者治港”的重要性和必要性可從以下四個方面認識。一是只有愛國者才會堅持和維護國家的領土完整，反對分裂國家。如果由一個沒有國家意識和觀念，不愿意效忠國家，出賣國家和民族的利益，主張和從事“港獨”，破壞國家統(tǒng)一的人當政，國家領土將會分裂。二是只有愛國者才會維護國家主權的統(tǒng)一，擁護中央行使管治權，服從中央的領導，對中央負責。如果由一個不認同國家恢復行使主權，反對國家行使主權，反對中央行使管治權，從事顛覆中央政府行為的人當政，國家主權將會動搖。三是只有愛國者才會維護國家安全，反對、制止危害國家安全的各種行為。如果一個總是千方百計地從各個方面危害國家的安全，與外部的政治勢力勾結，意圖借助外部政治勢力干涉和破壞國家主權和安全，企圖將特區(qū)變成破壞國家政權基地的人當政，國家安全將蕩然無存。四是只有愛國愛港者才是維護特區(qū)社會穩(wěn)定，發(fā)展特區(qū)經(jīng)濟，反對和制止社會動亂的中堅力量，才是支持特區(qū)政府依法施政的依靠力量。
三、做好“愛國者治港”的制度安排。落實治港者必須是愛國者，需要從制度上配合保障，其中選舉制度是重要的一環(huán)。現(xiàn)行的選舉制度讓反中亂港勢力有機可乘，他們揚言要實現(xiàn)“35+計劃”，通過選舉奪取立法會的多數(shù)，癱瘓?zhí)貐^(qū)政府，要挾中央政府，意圖將香港從中國分裂出去。他們的圖謀暴露了現(xiàn)行選舉制度存在的風險，因此盡快修改完善香港現(xiàn)行選舉制度有現(xiàn)實的迫切性和必要性。
完善選舉制度以有利于“愛國者治港”。鄧小平先生對香港特區(qū)的選舉制度早就指出，“將來香港當然是香港人來管理事務，這些人用普遍投票的方式來選舉行嗎？我們說，這些管理香港事務的人應該是愛祖國、愛香港的人，普選就一定能選出這樣的人來嗎？……我們一定要切合實際，要根據(jù)自己的特點來決定自己的制度和管理方式?！编囆∑较壬闹v話，第一，告訴我們不能迷信普選，普選不一定選出愛國愛港者，所以不能無條件地搞普選。第二，要求選舉制度要符合特區(qū)的實際。特區(qū)的最大實際就是“一國兩制”，“一國兩制”的最基本要求是維護國家統(tǒng)一，維護中央管治權，維護國家安全、維護特區(qū)穩(wěn)定發(fā)展繁榮。
按照鄧小平先生的要求，結合特區(qū)的實際，我們要清醒地認識到，特區(qū)的選舉制度是特區(qū)政治體制的一部分，而特區(qū)的政治體制是地方性的，政治體制中的政治職務據(jù)位人要接受中央政府的領導和監(jiān)督，這主要是通過中央對行政長官領導，行政長官對中央負責來完成的。所以，一方面，選舉制度要保障行政長官是愛國愛港者，中央信任，能與中央配合，對中央負責。另一方面，選舉制度要為行政長官作為行政主導的核心提供支持的力量，這個力量要在立法會的組成中占有一定數(shù)量，保證政府依法施政。
完善選舉制度防范“反中亂港”者奪取管治權。香港選舉制度完善既要有利于防范危害國家利益和特區(qū)利益的人進入體制奪取管治權，又要能在發(fā)現(xiàn)體制內(nèi)有這種危害國家和特區(qū)利益的人時能及時清除。這就要求一方面要在選舉制度中對法律義務細化內(nèi)容，另一方面要在選舉制度上體現(xiàn)法律義務。
一是凡有主張、宣揚、煽動、實施分裂國家，推動“港獨”的言論和行為；有主張、宣揚、煽動、實施顛覆、癱瘓中央政府和特區(qū)政府的言論和行為；有勾結外國政府和政治勢力干預、制裁國家和特區(qū)的言論和行為者，不具有參選資格。
二是對參選、競選、當選后的言行進行監(jiān)督，參政者在不同的階段如有上述言行，都視作其不擁護基本法、違背依法宣誓的誓言的行為，取消其資格。
三是對是否擁護基本法，不僅要進行形式審查，更要進行實質性審查。從而，將一些公然或是以其他方式反對“一國兩制”、反對基本法的人排除進入或清除出管治和執(zhí)政隊伍。
編輯：張弛