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?何為零基預(yù)算？簡單來說，可理解為從“零”開始編制預(yù)算，是指在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，而結(jié)合當(dāng)年實(shí)際需求和財(cái)力狀況，對各項(xiàng)支出逐項(xiàng)審核后，按照輕重緩急安排支出的預(yù)算編制方法

?安徽通過向內(nèi)挖潛，打破固有格局，既革新財(cái)政預(yù)算管理，提高資金效率，又強(qiáng)化跨部門協(xié)同，提高行政效率，為全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐

?“向財(cái)政資金要效益，向政府治理要效能，是零基預(yù)算改革的核心價(jià)值所在。通過機(jī)制創(chuàng)新，提升了財(cái)政資金的使用效益，也推動了權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范透明。”

文|《瞭望》新聞周刊記者吳慧珺陳燕

“護(hù)盤子、守基數(shù)”的慣性被打破；“各管一塊、辦事要錢”的思維正轉(zhuǎn)變；“直補(bǔ)、無償”的方式在減少……在安徽，一場財(cái)政領(lǐng)域的零基預(yù)算改革，正在向無效財(cái)政資金“開刀”，從“零”開始管好政府錢袋子。

何為零基預(yù)算？簡單來說，可理解為從“零”開始編制預(yù)算，是指在預(yù)算編制時(shí)不考慮以往預(yù)算安排基數(shù)，而結(jié)合當(dāng)年實(shí)際需求和財(cái)力狀況，對各項(xiàng)支出逐項(xiàng)審核后，按照輕重緩急安排支出的預(yù)算編制方法。

傳統(tǒng)預(yù)算編制方式主要采取基數(shù)預(yù)算，即以部門單位上年度預(yù)算規(guī)模為基數(shù)，然后適度增長。相較之下，零基預(yù)算能夠有效壓減非重點(diǎn)、非剛性支出，清退政策到期的項(xiàng)目資金，整合低效重復(fù)的分散資金，最大限度提高財(cái)政資金使用效益。

2022年起，安徽省通過清單式管理、以績效“尺”量財(cái)政“效”、財(cái)政金融協(xié)同和跨部門專班等方式，破基數(shù)、保重點(diǎn)、強(qiáng)統(tǒng)籌、提績效，驅(qū)動行政思維、支出模式、資金效能和政府協(xié)同全面升級。

如今，這場“歸零”革命已進(jìn)入2.0版本。從產(chǎn)業(yè)科創(chuàng)到民生保障，從省級部門到市縣基層，安徽的零基預(yù)算改革，正進(jìn)一步創(chuàng)新打法、系統(tǒng)集成，倒逼財(cái)政資金從“天女散花”轉(zhuǎn)向“精準(zhǔn)滴灌”，以“小財(cái)政”促進(jìn)“大發(fā)展”，為各地改革提供具有啟示性的“安徽樣本”。

在位于安徽省蕪湖市灣沚區(qū)的中電科蕪湖鉆石飛機(jī)制造有限公司內(nèi)，

工作人員在裝配一架通航飛機(jī)（2025 年 7 月 3 日攝） 張鋮攝／本刊

破局之問：預(yù)算為何“歸零”

實(shí)施零基預(yù)算改革，中央謀劃已久。從黨的二十大報(bào)告提出“健全現(xiàn)代預(yù)算制度”，到黨的二十屆三中全會提出“深化零基預(yù)算改革”……一系列政策部署，為零基預(yù)算改革提出了要求。

受訪人士表示，推動這一改革，既是為了消除傳統(tǒng)預(yù)算管理模式的積弊，也與當(dāng)前財(cái)政收支形勢、國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化要求密切相關(guān)。

有利于進(jìn)一步提高資金使用效益，是財(cái)政緊平衡背景下的主動應(yīng)對之策。

2024年，我國一般公共預(yù)算收入為219702.12億元，完成年初預(yù)算的98.1%，較上年增長1.3%，全國一般公共預(yù)算支出284612億元，比上年增長3.6%。整體上，我國財(cái)政運(yùn)行處于緊平衡狀態(tài)。在這樣的收支形勢之下，零基預(yù)算改革是必然選擇。

中國財(cái)政科學(xué)研究院副研究員張行說，當(dāng)處于經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)政緊平衡形勢時(shí)，傳統(tǒng)“基數(shù)法”預(yù)算支出固化僵化，低效支出難削減，造成資源浪費(fèi)。

例如，在安徽省六安市，改革前市政養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目的經(jīng)費(fèi)申報(bào)，主要依據(jù)上一年度實(shí)際支出作為基數(shù)，缺乏精細(xì)的成本核算。同時(shí)，績效評估維度單一，主要關(guān)注任務(wù)是否完成，對資金實(shí)際使用效益缺乏深入考量。

改革后，六安市基于市政設(shè)施的實(shí)際養(yǎng)護(hù)面積、設(shè)施數(shù)量、維護(hù)難度等，精準(zhǔn)核算經(jīng)費(fèi)數(shù)額。績效評價(jià)新增成本節(jié)約率、市民滿意度調(diào)查、設(shè)施使用壽命延長率等考核指標(biāo)，全面深入評估項(xiàng)目實(shí)施效果。

中國人民大學(xué)副教授胡波說，零基預(yù)算改革離不開預(yù)算績效管理的支持，通過事前事中事后的績效評估，推動“先有預(yù)算、后定績效”向“預(yù)算跟著績效走”轉(zhuǎn)變，不斷優(yōu)化預(yù)算管理。

需要強(qiáng)調(diào)的是，零基預(yù)算更多體現(xiàn)為運(yùn)用這一理念完善預(yù)算管理，并不是全部從“零”開始編制預(yù)算。

根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法實(shí)施條例》，各部門預(yù)算支出為與部門預(yù)算收入相對應(yīng)的支出，包括基本支出和項(xiàng)目支出。受訪人士表示，項(xiàng)目支出是財(cái)政資金分配的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，當(dāng)前多地的零基預(yù)算改革，主要聚焦于項(xiàng)目支出領(lǐng)域。

“零基預(yù)算更適用于各年度間非連續(xù)性的支出項(xiàng)目，可以先從重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目、臨時(shí)性項(xiàng)目等開始改革。”國家發(fā)展改革委經(jīng)濟(jì)研究所財(cái)稅室主任李清彬說，零基預(yù)算改革是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，不能一蹴而就，各地可通過漸進(jìn)式改革逐步積累經(jīng)驗(yàn)。

能夠優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，有利于強(qiáng)化國家重大戰(zhàn)略任務(wù)財(cái)力保障，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要支撐。

預(yù)算體現(xiàn)國家的戰(zhàn)略和政策，反映政府活動范圍和方向。今年的政府工作報(bào)告提出，實(shí)施更加積極的財(cái)政政策。持續(xù)優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)，更加注重惠民生、促消費(fèi)、增后勁，切實(shí)提高資金使用效益。這對政府收支結(jié)構(gòu)調(diào)整提出新要求，而零基預(yù)算改革是優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)的重要方式。

從財(cái)政資金的使用效率看，零基預(yù)算改革通過重塑財(cái)政資金分配格局，讓財(cái)政資金精準(zhǔn)抵達(dá)發(fā)展緊要處。

“落實(shí)落細(xì)更加積極的財(cái)政政策，要求各地編制預(yù)算時(shí)，朝著今年經(jīng)濟(jì)工作的重點(diǎn)任務(wù)發(fā)力，有利于把有限資源用在重點(diǎn)領(lǐng)域，讓財(cái)政政策發(fā)揮出更大效能?！崩钋灞蛘f。

從政府部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)看，零基預(yù)算改革有利于打破傳統(tǒng)行政壁壘和信息孤島，為治理決策提供更堅(jiān)實(shí)的制度基礎(chǔ)。

例如，安徽省支持科技攻關(guān)類的政策，涉及科技廳、發(fā)改委、工信廳等部門。改革前，由于信息不互通，每個(gè)部門都從不同角度進(jìn)行補(bǔ)貼，導(dǎo)致項(xiàng)目重復(fù)支持。改革后，通過設(shè)立工作專班，各部門將政策優(yōu)先級清晰地?cái)[上臺面，聚焦關(guān)鍵核心問題，優(yōu)化精簡科技攻關(guān)項(xiàng)目。

“看似是財(cái)政改革的一小步，實(shí)則是政府協(xié)同治理的一大步?！敝醒胴?cái)經(jīng)大學(xué)教授曹堂哲說，通過建立預(yù)算統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，提升政府跨域治理效能，讓各部門將項(xiàng)目“在一起亮?xí)瘛保趯?shí)際需求、績效目標(biāo)、支出標(biāo)準(zhǔn)和政策優(yōu)先級“從零”論證，提升預(yù)算編制的科學(xué)化、標(biāo)準(zhǔn)化和透明度。

創(chuàng)新之策：用一分錢使出十分勁

打破基數(shù)，從“零”論證。2022年6月，以省政府名義印發(fā)執(zhí)行的《安徽省全面實(shí)施零基預(yù)算改革方案》，標(biāo)志著改革在安徽全面開啟。

在財(cái)力總量基本不變的情況下，安徽通過向內(nèi)挖潛，打破固有格局，既革新財(cái)政預(yù)算管理，提高資金效率，又強(qiáng)化跨部門協(xié)同，提高行政效率，為全省經(jīng)濟(jì)社會高質(zhì)量發(fā)展提供有力支撐。

——清政策破基數(shù)，打破支出固化格局。每項(xiàng)財(cái)政資金支持的項(xiàng)目，都對應(yīng)著相關(guān)政策文件，打破傳統(tǒng)預(yù)算的路徑依賴，改革必須從政策摸底開始。

安徽經(jīng)梳理發(fā)現(xiàn)，部分支持經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展領(lǐng)域的支出政策，系統(tǒng)性、協(xié)同性不足，存在超期執(zhí)行、重復(fù)補(bǔ)貼、方式單一、效益較低等問題。例如，20世紀(jì)90年代出臺的專項(xiàng)政策，每年省財(cái)政投入2850萬元支持小城鎮(zhèn)建設(shè)，而全省小城鎮(zhèn)有1200多個(gè)，省級資金就像“墨水灑到了池塘里”，成效較低，而政策依舊在執(zhí)行。

“只壓減低效項(xiàng)目，不清理相關(guān)政策，就像割了草但根還在?！卑不帐∝?cái)政廳副廳長左自智說，把低效、無效、重復(fù)的政策清理掉，才能從根本上提高資金的實(shí)際使用效率。

2023年，安徽共清理重塑省級185項(xiàng)支出政策，其中清退25項(xiàng)、壓減35項(xiàng)。根據(jù)政策清理結(jié)果同步清理預(yù)算項(xiàng)目資金，2024年預(yù)算項(xiàng)目數(shù)量較改革前下降22%。

——編清單保重點(diǎn)，集中有限財(cái)力辦大事。打破基數(shù)后，如何整合政策、項(xiàng)目、資金保障重點(diǎn)領(lǐng)域，這是改革的必答題。

2022年起，安徽編制省級重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單。依據(jù)中央及省委、省政府確定的年度大事要事，清單一年一定，按照公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)扶持、重點(diǎn)建設(shè)3類細(xì)化，與預(yù)算編制同步開展、銜接，隨預(yù)算草案報(bào)同級政府審議。

受訪人士說，有清單后，部門在申請預(yù)算時(shí)必須考慮，是否聚焦中央最新的決策部署？是否對標(biāo)全省的重點(diǎn)任務(wù)？這也倒逼各部門“先謀事、再排錢”“有清單、再花錢”。

安徽省財(cái)政廳二級巡視員、預(yù)算處處長方山恩說，改革前，預(yù)算部門存在“各管一塊”“辦事就要錢”等傳統(tǒng)思維，改革后，各職能部門將預(yù)算與重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單對標(biāo)，提前謀劃優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)從“被動分錢”向“主動謀事”轉(zhuǎn)變。

2023年，安徽編制省級共95項(xiàng)756億元的重點(diǎn)保障事項(xiàng)清單；2024、2025年，清單事項(xiàng)動態(tài)調(diào)整至81項(xiàng)843億元和64項(xiàng)846億元，政策集中度進(jìn)一步提高。

——強(qiáng)統(tǒng)籌促整合，實(shí)行跨部門專班運(yùn)作。理順部門之間的關(guān)系，避免財(cái)政資金“單打獨(dú)斗”，強(qiáng)化部門間協(xié)同合作，保障各領(lǐng)域政策、資金、工作“協(xié)同作戰(zhàn)”，讓資金發(fā)揮更大效益。

以肥西縣為例，過去信息化項(xiàng)目多部門建設(shè)，2024年部門預(yù)算申報(bào)達(dá)1.9億元。由于缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，項(xiàng)目數(shù)據(jù)孤立散落，難以發(fā)揮集聚效應(yīng)。為此，肥西縣設(shè)立“智慧肥西”專項(xiàng)項(xiàng)目，單列專項(xiàng)資金池1億元，集中財(cái)力化零為整，由數(shù)據(jù)資源局牽頭，專家統(tǒng)一論證把關(guān)，提高了資金使用效益。

安徽探索“牽頭+配合”的財(cái)政統(tǒng)籌整合資金專班運(yùn)作模式，在產(chǎn)業(yè)、科技、民生、政務(wù)信息化等領(lǐng)域，將以往分散在110個(gè)部門使用的財(cái)政資金，統(tǒng)籌整合為15個(gè)專項(xiàng)資金，組建15個(gè)統(tǒng)籌資金使用工作專班，化“零錢”為“整錢”。

受訪人士說，通過成立工作專班，推動政府職能協(xié)同和財(cái)政資金整合，讓財(cái)政資金向著主攻方向發(fā)力，發(fā)揮更大效能。

——調(diào)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)方式，讓財(cái)政金融更好協(xié)同。針對財(cái)政資金市場化運(yùn)作不夠的情況，安徽通過市場邏輯來轉(zhuǎn)方式、提質(zhì)效，實(shí)現(xiàn)“用一分錢干十分錢的事”。

安徽建設(shè)政府投資基金體系，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。2022年起，安徽以“撥改投”方式注資省屬企業(yè)，組建500億元規(guī)模的省新興產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，聚焦新一代信息技術(shù)、人工智能等產(chǎn)業(yè)設(shè)立16只母基金，形成“1+16+N”體系布局。

安徽省財(cái)政廳金融處處長喬傳宗說，改革后，轉(zhuǎn)變無償補(bǔ)助、直接補(bǔ)助等資金使用方式，對市場機(jī)制可以解決的事項(xiàng)，通過政府引導(dǎo)基金、貼息、擔(dān)保等方式撬動社會資本，實(shí)現(xiàn)有為政府與有效市場同向發(fā)力。

截至6月底，引導(dǎo)基金體系認(rèn)繳規(guī)模突破2000億元，達(dá)到2304.82億元。16只母基金共設(shè)立子基金159只，母子基金累計(jì)投資項(xiàng)目902個(gè)、投資金額436.94億元，實(shí)現(xiàn)對全省重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)、重點(diǎn)區(qū)域和企業(yè)生命周期的全覆蓋。

變革之路：改革如何持續(xù)深化

不僅在安徽，全國多地正在推進(jìn)零基預(yù)算改革。受訪專家認(rèn)為，多地的改革仍面臨傳統(tǒng)行政思維掣肘、支出標(biāo)準(zhǔn)不夠明晰、績效管理有待提升等挑戰(zhàn)，需要從觀念轉(zhuǎn)變、體系建設(shè)、壓實(shí)責(zé)任等方面發(fā)力，推動零基預(yù)算改革向縱深發(fā)展。

——理念層面，深化對零基預(yù)算改革的認(rèn)識。黨的二十屆三中全會部署的財(cái)稅體制改革，重在為國家重大戰(zhàn)略落地提供制度支持和財(cái)力保障，零基預(yù)算改革位列其中，無疑應(yīng)承擔(dān)起這一重要使命。

“各地各部門推進(jìn)改革過程中，應(yīng)賦予零基預(yù)算新內(nèi)涵，探索、激發(fā)零基預(yù)算新功能，打造本土化‘升級版’?！边|寧大學(xué)地方財(cái)政研究院院長王振宇說，推動零基理念從預(yù)算支出管理向收入端、體制端拓展運(yùn)用，清理規(guī)范有關(guān)收支掛鉤等具有累積效應(yīng)的政策制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)稅體制系統(tǒng)優(yōu)化。

零基預(yù)算是關(guān)系全局的系統(tǒng)性變革。如果理念轉(zhuǎn)變不到位，易導(dǎo)致“部門不急、財(cái)政急”“各改各的、各自為政”，改革效果將打折扣。

張行說，應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，提升強(qiáng)化財(cái)政與發(fā)改、審計(jì)等部門及各預(yù)算單位的協(xié)同，形成“一盤棋”推進(jìn)格局，避免改革淪為財(cái)政部門的“單打獨(dú)斗”。

——制度層面，完善零基預(yù)算管理體系。深化零基預(yù)算改革，需要從預(yù)算總額控制、配置效率、運(yùn)營效率、受托責(zé)任等方面，逐步完善零基預(yù)算管理體系。

“完善零基預(yù)算管理體系，需要在政府預(yù)算、部門預(yù)算、財(cái)政支出政策和項(xiàng)目支出等層面針對性發(fā)力?！辈芴谜苷f，政府預(yù)算層面，突出總額控制和支出結(jié)構(gòu)優(yōu)化；政策層面，強(qiáng)調(diào)統(tǒng)籌整合，集中財(cái)力辦大事；部門層面，強(qiáng)調(diào)職能和項(xiàng)目匹配，在項(xiàng)目清理和分類保障基礎(chǔ)上，合理測算部門預(yù)算規(guī)模，提升部門預(yù)算科學(xué)管理水平；項(xiàng)目層面，強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目分類保障、全生命周期管理、預(yù)算績效管理、成本績效分析和支出標(biāo)準(zhǔn)等。

各地需因地制宜建立健全支出標(biāo)準(zhǔn)體系，讓預(yù)算編制有據(jù)可依。以項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)為例，張行說，可研究制定專用標(biāo)準(zhǔn)，健全項(xiàng)目支出定額標(biāo)準(zhǔn)與經(jīng)濟(jì)增速、物價(jià)漲幅等因素掛鉤機(jī)制。推廣應(yīng)用普適標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)籌考慮部門預(yù)算編制和績效評價(jià)需求，將評價(jià)指標(biāo)納入普適標(biāo)準(zhǔn)庫管理，實(shí)現(xiàn)一套標(biāo)準(zhǔn)滿足事前績效目標(biāo)編制、事中動態(tài)監(jiān)控和事后績效評價(jià)等需求。

——執(zhí)行層面，壓實(shí)部門預(yù)算編制主體責(zé)任。各部門、各單位是本部門、本單位的預(yù)算執(zhí)行主體，需定期報(bào)告資金使用等情況，將零基預(yù)算理念貫穿于項(xiàng)目全生命周期之中。

在項(xiàng)目申報(bào)前，部門需要開展充分的可行性論證。張行說，部門應(yīng)結(jié)合事業(yè)發(fā)展規(guī)劃、年度工作重點(diǎn)，科學(xué)測算資金需求，杜絕“報(bào)大數(shù)”“湊項(xiàng)目”等現(xiàn)象。同時(shí)，建立項(xiàng)目入庫審核機(jī)制，由部門牽頭組織專家評審，財(cái)政部門重點(diǎn)審核其必要性、合規(guī)性和績效目標(biāo)合理性。

在項(xiàng)目執(zhí)行中，完善預(yù)算執(zhí)行動態(tài)評估機(jī)制，提升財(cái)政資源配置效率和使用效益。

例如，安徽推出項(xiàng)目全生命周期的績效評價(jià)機(jī)制，涵蓋事前評估、事中監(jiān)控、事后評價(jià)、結(jié)果運(yùn)用四個(gè)環(huán)節(jié)。其中，結(jié)果運(yùn)用方面，健全了預(yù)算安排與績效管理、審計(jì)發(fā)現(xiàn)問題、財(cái)會監(jiān)督等掛鉤機(jī)制，強(qiáng)化績效評價(jià)與財(cái)會監(jiān)督的協(xié)同，及時(shí)將違規(guī)問題移交財(cái)政監(jiān)督局。

在安徽省財(cái)政廳預(yù)算績效管理處處長王旭看來，這一機(jī)制加強(qiáng)了資金使用全過程監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)“誰用錢、誰負(fù)責(zé)，花錢要有效、無效必問責(zé)”。

“向財(cái)政資金要效益，向政府治理要效能，是零基預(yù)算改革的核心價(jià)值所在。通過機(jī)制創(chuàng)新，提升了財(cái)政資金的使用效益，也推動了權(quán)力運(yùn)行更加規(guī)范透明。”在安徽省財(cái)政廳廳長谷劍鋒看來，改革的深入將帶來理念革新，而理念革新必將帶動作風(fēng)轉(zhuǎn)變，從而提升政府治理效能，為實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展提供有效支撐。

這場靜水流深的財(cái)政科學(xué)管理改革，通過打破支出固化格局，實(shí)現(xiàn)集中有限財(cái)力辦大事、聚合各路資金成大事，正蹚出以“小財(cái)政”撬動“大發(fā)展”的治理效能躍升之路。